Nuri GÜRGÜR Türk Yurdu Dergisi (Mart 2004)

İdare sisteminde yenilik ve ıslahat yaparak, devletin yerine getirmekle yükümlü olduğu hizmetlerin topluma sağlıklı şekilde sunulmasını amaçlayan çabalar, iki yüz yıllık modernleşme tarihimiz boyunca öncelikli ele alınan konuların başında gelmiştir. Tanzimat ve Islahat fermanları ile Kanun-i Esasi başta olmak üzere, 19. yüzyılın başlarından itibaren yürütülen ve sonuçta millî devletin kurulmasına yol açan bütün bu çalışmalar bize önemli tecrübeler kazandırdı.

---

Cumhuriyetin ilânının, daha ilk günden itibaren sağladığı toplumsal desteğin en önemli sebebi, bu yeni oluşumun ciddî alt yapısının, önemli bir birikimin ve zengin bir tecrübenin bulunmasıdır.

Cumhuriyetin yasal eksenini oluşturan 1924 Anayasası, millî devlet ve üniter yapı ilkelerini esas almıştır. Anadolu coğrafyasında Türklerin varlığını tasfiye etmeyi amaçlayan Sevr projesi Millî Mücadele ile sağlanan zafer sonucunda tarihin çöplüğüne atılmıştı ve millî egemenlik ve tam bağımsızlık gibi yönlendirici stratejik esaslar üzerinde vücut bulan bir hareketin zaten başka tercihi olamazdı.

Kuvvetler birliği çerçevesinde düzenlenen 1924 Anayasası illerin idaresinde yetki genişliği (tevsi-i mezuniyet) ve görevler ayrılığı (tefrik-i vezâif) ilkeleri ön plânda tutularak düzenlenmiştir. 1961 ve 1982 anayasalarında ise il yönetimlerinde yetki genişliği prensibi ön plâna çıkarılmış, yerel yönetimlerde il genel yönetimi şekli benimsenmiştir. Buralarda sorumlu olan makam valilik ve kaymakamlıktır. Şimdiki tasarıda yer alan görevler ayrılığı söz konusu değildir. Böylece anayasamızda merkez örgütlenmesinin uzantısı olan taşra kuruluşları, yani hemen her bakanlığın il ve ilçelerdeki müdürlükleri İl İdare Kurulu ve İlçe İdare Kurulu olarak, heyet hâlinde iş görürler; vali ve kaymakamlar bunlara başkanlık yaparlar, yerel yönetimler bu tarzda sürdürülür. Merkez, yerel yönetimlere aktardığı görev ve yetkilerin yasalara uygun olarak kullanılmasını denetler. Buna vesayet yetkisi deniliyor. Ve kullanım şekli yasalarla düzenlenmiştir. Vesayet artarsa özerklik azalır; özerklik çok geniş tutulursa vesayet azalır.

Yeni kanunda ise il genel yönetimlerine sadece Çalışma, İçişleri ve Maliye bakanlıkları bırakılmıştır; anayasamızdaki esaslara göre teşkil edilen idarî kurullar fiilen kaldırılmıştır. Bunun sonucu anayasamızdaki illerin yetki genişliği esasına göre yönetileceğine ilişkin temel ilke işlemez hâle getirilmektedir. Bakanlıkların taşra örgütleri, il özel idareleri ve belediyelere devredilmek suretiyle il yönetimlerinde görevler ayrılığı ilkesine geçilmiş olmaktadır. Oysa anayasamızdaki düzenlemeye göre devletin taşradaki temsilcileri konumundaki valilik ve kaymakamlıklar kamu tüzel kişiliğine sahip olmamaları sebebiyle, devlet tüzel kişiliği içinde erirler; devletin ve hükûmetin temsilcisi olarak ilde karar alır ve uygularlar. Buna mukabil il özel idareleri ve belediyeler kendi tüzel kişilikleri olan yapılanmalardır. Görevler ayrılığı ile sadece yetkiler devredilmemekte, devlet görevlerinden önemli bir bölüm de buralara aktarılmaktadır. Böylelikle valilik olarak bilinen il genel yönetimi kaldırılmıyor ancak etkisizleştiriliyor.

Tasarının 7. maddesinde merkezî idare tarafından görülecek olan on altı görev sayıldıktan sonra, 8. maddede "mahallî müşterek ihtiyaçlara ilişkin her türlü görev, yetki ve sorumluluklar ile hizmetler mahallî idareler tarafından yerine getirilir" denilmektedir. Başka bir ifadeyle yerel yönetimler genel yetkili, merkez yönetimi ise on altı konuya münhasır olarak sınırlandırılmaktadır. Yerel yönetimlere devredilen alanlarda, ilerde uygulamalardan ötürü değişiklik ve sınırlama ihtiyacı duyulsa bile, bu ihtimal "yerel yönetim görev alanının kısıtlayıcı ve yerinden yönetime aykırı hüküm getirilemez" (md. 9/5) ile "yerel yönetimlere verilen görev alanında merkezî idare ayrıca teşkilât kuramaz ve doğrudan harcama yapamaz" (md. 9/2) gibi hükümlerle baştan önlenmektedir.

Bunlara ilâve olarak yerel yönetimlerin merkezî yönetimin belirleyeceği politika ve stratejileri uygulamakla yükümlü oldukları açıkça belirtilmediğinden, zamanla merkezî yönetimin kullanması zarurî olan temel tercihlerin taşrada kullanılmasına kapı açılmaktadır. Bürokrasinin azaltılması ve geniş alanlarda devletin kontrolünün kaldırılması, liberal bir düzenin kurulması adına bazı kesimler tarafından alkışlanan bu yöndeki bir yetki esnetmesinin gelecekte doğurması muhtemel sonuçları göz ardı edilemez. Çünkü bu yöndeki gelişmeler alt kültür unsurlarının siyasal amaçlara yönelik şekilde örgütlenmesi, organize olması sonucunu doğurabilir. Osmanlı Devletinin büyük devletleri tatmin etmek ve Avrupa Konvansiyonuna girebilmek maksadıyla ilân ettiği Islahat Fermanı çerçevesinde oluşturulan cemaat meclislerinin kısa zamanda ortaya çıkan politik ve toplumsal sonuçları bir ibret tablosu olarak hatırlanmalıdır. Ülkemizde etnik ayrımcılığın sistemli şekilde kışkırtıldığını, bölücü örgütün silâhlı eylemlerinin sosyal ve psikolojik tabanının böylece hazırlandığını unutmamalıyız. Devletimizin on yılı aşkın bir süre, ağır bir bedel ödeyerek yürüttüğü kararlı mücadelenin sonunda bölücülerin silâhlı kanadının çökertilmesi örgütün amaçlarından vazgeçtiği anlamına gelmiyor. Terörist başının yargılandığı 1999 yılından beri bölücülerin sadece metotlarını değiştirdikleri, siyasal zeminde çabalarını hız kesmeden sürdürdükleri ortadadır. Bu gerçeklere rağmen demokrasilerde toplumların özel ve özgün yapılarının olamayacağı iddiasını ilâhî bir hüküm gibi benimsetmeye çalışanlar, ülke gerçeklerini görmezlikten geliyorlar. Oysa dünyadaki uygulamalarda, başta gelişmiş ülkeler olmak üzere, rasyonel davranmayı başaran toplumlar, devlet varlığının sürdürülmesini ve huzurun sağlanmasını sağlayacak gerekli tedbirleri almakta sakınca görmüyorlar. Özellikle 11 Eylül saldırılarından sonra ABD ve İngiltere gibi ülkeler başta olmak üzere gelişmiş demokrasilerde uygulamaya konulan yasalar ve alınan çeşitli tedbirler bu hususta evrensel yeknesaklığın ve standardın olmadığını göstermektedir.

Tasarıyı hazırlayanlar bunun birbiriyle ilgili kanunlar bütününden meydana geldiğini ve KYKT'nin bunlardan birincisi olduğunu, amacın merkezî yönetimle yerel yönetim arasındaki görev paylaşımı ve ilişkilerin düzenlenmesi olduğunu ifade ediyorlar. Nitekim KYKT'ye paralel olarak hazırlanan Yerel Yönetimler Kanunu tasarısı bugünlerde meclise sevk edilecektir. Bunların yanı sıra hazırlanan Personel Rejimi Kanunu ile hem merkezî hem de yerel yönetimlerdeki personelin hukukî rejimleri düzenlenecektir. Aslında idarede köklü bir reform ihtiyacı uzun zamandan beri gündemdedir. 1927 müdahalesinden sonra Millî Birlik Komitesinin isteği üzerine Türkiye ve Orta Doğu Amme İdaresi tarafından hazırlanan rapordan hareket edilerek, Merkezî Hükûmet Teşkilât Araştırma Projesi (MEHTAP) adıyla köklü bir reform projesi hazırlanmıştır. Buna ilâve olarak İdarî Reform Danışma Kurulu Raporu ve Kamu Yönetimi Araştırma Projesi (KAYA) gibi reform ve yenileşme amaçlı çeşitli projelerin varlığı bilinmektedir. Ancak bunların tamamı hazırlık safhasında kalmış, gerekli siyasî irade ve kararlılık gösterilemediğinden uygulamaya konulamamışlardır.

Hükûmet mecliste görüşülen KYKT konusunda güçlü pozisyondadır. Her şeyden önce meclisteki büyük çoğunluğuna dayanarak istediği yasayı rahatlıkla çıkarabilme imkânına sahiptir. Bunun yanı sıra son yıllarda yapılan yasal düzenlemelerin çoğunda ön plâna çıkan AB müktesebatına uyum gerekçesi bu konuda da geçerlidir. Yerel yönetimlerin güçlendirilmesi hem AB Anayasasında hem de Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartında temel hedefler arasındadır. Ancak bunun sağlanmasına ilişkin yeknesaklık söz konusu değildir. Her ülke kendi ihtiyaç ve özelliklerini dikkate alarak düzenlemeler yapmaktadır. Üstelik anayasamızın 90. maddesinde belirtildiği gibi meclisimiz anayasaya aykırı bir hukuk normunu iç hukuk kuralına çevirse bile kabul edilemez. Oysa görüşülen tasarıda yer alan anayasa ile çelişen çeşitli hükümlerin yanı sıra, yakın gelecekte büyük sakıncalar doğurması muhtemel açılımların doğuracağı problemler bir yana; teftiş sistemiyle ilgili konulmak istenen sistem fevkalâde sakıncalıdır.

Merkezin yetkilerinin önemli bölümü yerel yönetimlere aktarılırken denetim iç ve dış olmak üzere ikiye ayrılmakta, Sayıştay faaliyetleri ve faaliyetlerin sonuçlarını denetleyen tek kurul yapılmaktadır. Oysa Sayıştay'ın kuruluş kanunu ortadadır; genel ve katma bütçeli dairelerin denetimiyle yükümlüdür. Üstelik bunu meclis adına yapacağı açıkça belirtilmiş olmasına rağmen, belediye bütçelerini nasıl denetleyebilir?

Kaldı ki, Maliye ve Mülki İdare gibi denetim kurullarının bürokratik hayatımızda özel yerleri vardır; buralar çoğunlukla nitelikli ve yetenekli insanların yer aldığı, kariyer yaptığı, devletin yönetici ihtiyacının karşılandığı özel alanlardır. Denetim kurullarının ortadan kaldırılmasından sonra kaçınılmaz şekilde oluşacak olan boşluğu, iç denetimle yükümlü kılınan yerel yönetimlerin dolduracağını iddia etmenin inandırıcı yanı yoktur.

Yerel yönetimlerde kaçınılmaz şekilde ortaya çıkan eş dost ve yakın çevre ilişkilerinin, siyasî ve ideolojik yandaşlık etkilerinin varlığı ortada iken, iç denetimin kendi kaynağından nasıl karşılanacağı, nitelikli eleman ihtiyacının nereden sağlanacağı düşünülmeden denetim sisteminin alt üst edilmesi kesin bir kargaşa anlamına gelir.

Yetkilerin kötüye kullanımını önleyici tedbirler alınmadan, bunların kullanımına ilişkin kural ve standartlar belirtilmeden, hesap verme ve şeffaflık mekanizmaları güçlendirilmeden gerçekleştirilecek yetki devri, yerel yönetimlere de haksızlıktır. Hâlen nitelikli teknik ve idarî eleman bulmakta zorlanan, yönetme kapasiteleri genel plânda sınırlı kalan yerel yönetimler, bir anda altından kalkmaları zor problemlerle karşılaşacaklarından bürokratik hantallıktan kurtulmaya çalışan ülkemizde geniş boyutlu yeni problemler ortaya çıkacaktır. Her ne kadar tasarının geçici maddeleri ve son maddeleri hariç, icraî bir kanun olmadığı, yön belirleyici, rehberlik yapıcı, değişim süreci başlatıcı nitelik taşıdığı öne sürülse de, bunlar kaygı ve kuşkuları ortadan kaldırmıyor. Bu durum kapsamlı bir değişim projesi olma iddiası taşıyan, art arda çıkarılacağı açıklanan ve yönetimde köklü reformu amaçlayan kanunların etkinliği açısından zarurî olan toplum desteğinin sağlanmasını ciddî şekilde engellemektedir. Yönetim düşüncesinin değişmesi, stratejik tasarım, 2023'de nasıl bir ülke olacağımızın vizyonu gibi çarpıcı iddialar taşıyan bir projenin daha baştan gerekli toplumsal motivasyonu sağlayamamış bulunmasının başlıca sebepleri, hazırlıkların geniş katılımlı yapılmaması, belirli çevrelerin dışına çıkma ihtiyacının duyulmaması ve siyasal gücün her şeye muktedir olduğu inancından kaynaklanmaktadır. Üstelik yığınakta yapılan önemli hataların zamanında fark edilerek telâfi edilmeye çalışıldığına ilişkin bir tutum da görülmüyor. Sonuçta bu tasarılar meclisteki iktidar çoğunluğuyla yasalaşsa bile, tartışmalar genişleyecek, uzayacak ciddî bir anayasa problemi boyutu kazanacaktır.

İktidarın hem ülkemiz hem de kendi geleceği ve konumu açısından hayatî önem taşıyan çok değerli zamanı, siyasal imkânları daha rasyonel ve verimli kullanmak yerine, bu tarz kilitleyici tartışmalarla tüketmeyi tercih etmesi büyük talihsizliktir.